Der Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg hat mit heute verkündetem Urteil den Antrag der AfD-Landtagsfraktion und ihrer Abgeordneten (Antragsteller) auf Feststellung, die Präsidentin des Landtags von Baden-Württemberg (Antragsgegnerin) habe sie durch die unterlassene Wiedereinführung unbeschränkter Schließ- und Zugangsberechtigungen zum unterirdischen Tunnel zwischen dem Haus der Abgeordneten und dem Haus des Landtags in ihrem Recht auf Ausübung des freien Mandats verletzt, als unzulässig zurückgewiesen.
Die Beschränkung der Schließ- und Zugangsberechtigungen wurde bereits bis Ende des Jahres 2023 umgesetzt und nicht innerhalb der sechsmonatigen Antragsfrist angegriffen. Um sich nunmehr gegen die unterlassene Wiedereinführung eines unbeschränkten Zugangs zum Tunnel wenden zu können, hätten die Antragsteller eine relevante Veränderung der Sach- und Rechtslage vortragen müssen. Dem genügt ihr Antrag nicht.
Sachverhalt
Der Landtag von Baden-Württemberg unterhält mehrere Gebäude. Im sog. Haus des Landtags in der Konrad-Adenauer-Straße 3 zwischen Neuem Schloss und Württembergischem Staatstheater befinden sich der Plenarsaal, weitere Sitzungssäle sowie Büroräume der Landtagsverwaltung. Seit 1987 ergänzt das Haus der Abgeordneten auf der gegenüberliegenden Seite der Konrad-Adenauer-Straße das Haus des Landtags. Beide Gebäude sind durch einen Tunnel miteinander verbunden, der die Konrad-Adenauer-Straße unterirdisch quert. In dem Tunnel befindet sich eine verschlossene Glastür, die nicht mit einem Pförtner besetzt ist. Im Haus der Abgeordneten befinden sich - derzeit - die Büros der Fraktionen der Grünen und der CDU sowie weitere Funktionsräume des Landtags. Die Büros der AfD-Landtagsfraktion befinden sich nicht im Haus der Abgeordneten, sondern in einem Gebäude in der Urbanstraße. Um von dort zum Haus der Abgeordneten und zum unterirdischen Landtagstunnel zu gelangen, müssen sie die Urbanstraße – oberirdisch – queren. Den Fraktionen der SPD und der FDP/DVP sind Büros in einem weiteren Gebäude am Schlossplatz zugewiesen.
Im Jahr 2023 wurden im Büro eines der Antragsteller, des Abgeordneten Stein, ein Rucksack mit Munition und ein Jagdmesser gefunden; außerdem ermittelte die Staatsanwaltschaft Stuttgart wegen eines Vorfalls außerhalb des Landtags gegen ihn („Causa Stein“). Gegen diesen Abgeordneten erließ die Antragsgegnerin daraufhin gesonderte Sicherheitsauflagen für den Zugang zu den Landtagsgebäuden. In der Sitzung des Präsidiums des Landtags am 20. Juni 2023 wurde darüber hinaus einstimmig beschlossen, die bislang unbegrenzten Schließ- und Zugangsberechtigungen aller Abgeordneten und Mitarbeiter auf das Haus des Landtags sowie das Gebäude, in dem sich jeweils das Büro befindet, zu beschränken. Der Beschluss wurde von der Antragsgegnerin anschließend durch Programmierung der elektronischen Schließtransponder aller Abgeordneten und Mitarbeiter umgesetzt. Die Glastür im Tunnel zwischen dem Haus des Landtags und dem Haus der Abgeordneten können spätestens seit Ende des Jahres 2023 nur noch die Abgeordneten und Mitarbeiter der Fraktionen der Grünen und der CDU, die dort ihre Büros haben, mittels ihrer elektronischen Schlüssel öffnen.
Nachdem die Staatsanwaltschaft die Ermittlungen gegen den Abgeordneten Stein im Jahr 2024 eingestellt hatte, begehrten die Vertreter der AfD-Fraktion im Präsidium des Landtags die Freigabe des unterirdischen Tunnels zwischen dem Haus der Abgeordneten und dem Haus des Landtags. Sie machten geltend, die Sicherheitsbedenken, die sich seinerzeit aus dem Verhalten des Abgeordneten Stein ergeben hätten, bestünden nicht mehr. Darüber hinaus wiesen sie darauf hin, dass es einen Farbanschlag auf das von ihr genutzte Gebäude gegeben habe und in den drei Wochen vor der Präsidiumssitzung wöchentlich ein Drohbrief bei ihr eingegangen sei, der jeweils konkrete Gewalt- und Tötungsabsichten in Bezug auf die Antragsteller zum Inhalt gehabt habe. Der Antrag der AfD-Fraktion auf Freigabe des Tunnels wurde in der Präsidiumssitzung am 11. Juni 2024 gleichwohl mehrheitlich abgelehnt. In der Sitzung des Präsidiums am 26. November 2024 wurde lediglich die sog. Einbahnstraßenlösung beschlossen. Die elektronischen Schlüssel der Abgeordneten der AfD-Fraktion werden seitdem an Plenartagen für die Glastür im Tunnel für den Weg vom Haus der Abgeordneten zum Haus des Landtags, nicht jedoch für den umgekehrten Weg freigeschaltet.
Die AfD-Landtagsfraktion und ihre Mitglieder machen mit ihrem am 11. Dezember 2024 eingegangenen Antrag geltend, die Landtagspräsidentin habe durch die unterlassene Wiedereinführung unbeschränkter Schließ- und Zugangsberechtigungen zum unterirdischen Tunnel zwischen dem Haus der Abgeordneten und dem Haus des Landtags das Recht der Antragsteller auf Ausübung des freien Mandats gemäß Art. 27 Abs. 3 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg verletzt.
Wesentliche Erwägungen des Verfassungsgerichtshofs
Der Antrag ist unzulässig. Er genügt nicht den besonderen Zulässigkeitsanforderungen für Organstreitigkeiten, deren Gegenstand die unterlassene Aufhebung oder Änderung einer früheren rechtserheblichen Handlung des Antragsgegners ist.
Im Organstreitverfahren können Verfassungsorgane rechtserhebliche Handlungen und Unterlassungen anderer Verfassungsorgane angreifen. Das Unterlassen einer Handlung ist rechtserheblich, wenn eine verfassungsrechtliche Verpflichtung zur Vornahme der unterlassenen Handlung nicht ausgeschlossen werden kann. Der Antrag muss binnen sechs Monaten gestellt werden, nachdem die beanstandete Handlung oder Unterlassung dem Antragsteller bekanntgeworden ist. Nach Ablauf dieser Ausschlussfrist können Rechtsverletzungen nicht mehr im Organstreitverfahren geltend gemacht werden.
Damit die Sperrwirkung der Antragsfrist nicht umgangen werden kann, setzt die Zulässigkeit eines Organstreits, der die Unterlassung der Aufhebung oder Änderung einer früheren rechtserheblichen Handlung zum Gegenstand hat, nach Ablauf der für die frühere Handlung geltenden Antragsfrist voraus, dass besondere Umstände vorliegen, insbesondere eine Veränderung der Sach- und Rechtslage, aufgrund derer die Frage nach dem geforderten Tätigwerden in einem neuen Licht erscheint und der Unterlassung dadurch eine neue, selbständige Beschwer zukommt.
Aus dem von den Antragstellern vorgetragenen Sachverhalt ergibt sich jedoch keine erhebliche Veränderung der Sach- oder Rechtslage, die die unterlassene Wiedereinführung unbeschränkter Schließ- und Zugangsberechtigungen zum unterirdischen Landtagstunnel im Verhältnis zur ursprünglichen Beschränkung in einem neuen Licht erscheinen lässt. Mit dem hier angegriffenen Unterlassen ist keine neue, selbständige Beschwer der Antragsteller verbunden; es erschöpft sich vielmehr in der Aufrechterhaltung der ursprünglichen Beschränkung der Schließ- und Zugangsberechtigungen aus dem Jahr 2023, für die die Antragsfrist spätestens am 30. Juni 2024 abgelaufen war.
Entgegen der Ansicht der Antragsteller begründete die vorgebrachte Erledigung der „Causa Stein“ im Jahr 2024 keine erhebliche Änderung der Sach‑ und Rechtslage, die eine neue Entscheidung über die Schließ- und Zugangsberechtigungen zum Landtagstunnel erfordert hätte. Der Umstand, dass im Juni 2023 im Landtagsbüro des Abgeordneten Stein ein Jagdmesser und Munition gefunden worden waren, gab zwar den äußeren Anlass zu einer allgemeinen und dauerhaften Neuregelung der Schließ- und Zugangsberechtigungen im Jahr 2023, war aber nicht mit dieser im Sinne einer Bedingung oder eines Vorbehalts späterer Überprüfung verknüpft. Vielmehr traf die Antragsgegnerin gegen diesen Abgeordneten gesonderte, inzwischen aufgehobene Sicherheitsmaßnahmen. Die eingeschränkten Schließ- und Zugangsberechtigungen zulasten sämtlicher Abgeordneten wurden hingegen auf allgemeine Sicherheitserwägungen gestützt. Dass die Antragsgegnerin eine Überprüfung und Neubewertung des Schließkonzepts für die Zeit nach einer Klärung der „Causa Stein“ zugesagt hätte, ist nicht ersichtlich.
Aus dem Sachvortrag ergibt sich auch keine geänderte Gefährdungslage der Antragsteller im öffentlichen Raum, die eine Neubewertung ihrer Schließ- und Zugangsberechtigungen zum Landtagstunnel erfordern würde. Der Vortrag der Antragsteller hierzu erschöpft sich in pauschal gehaltenen Hinweisen auf einen Farbanschlag auf das Gebäude in der Urbanstraße und auf nur schlagwortartig beschriebene Drohbriefe. Aus diesem Vorbringen geht bereits nicht hervor, inwiefern sich die Sicherheitslage im Vergleich zu den Verhältnissen des Jahres 2023 maßgeblich verschärft haben könnte. Zudem wird auch kein konkreter Bezug zur Nutzung des Tunnels hergestellt, so dass nicht erkennbar wird, warum gerade diese einer allgemein im öffentlichen Raum drohenden Gefährdung der Antragsteller abhelfen könnte.
Weil der Antrag bereits an diesen besonderen Zulässigkeitsanforderungen scheiterte, konnte der Verfassungsgerichtshof offenlassen, ob eine Verletzung der Rechte der Antragsteller aus Art. 27 Abs. 3 LV durch die Nichterteilung von Schließ- und Zugangsberechtigungen zum Landtagstunnel überhaupt in Betracht kommt. Daran bestehen Zweifel, weil die Antragsteller zum Haus des Landtags freien und ungehinderten Zugang durch den oberirdischen (Haupt‑)Eingang haben. Ob die Antragsteller in ihrer freien und effektiven Mandatsausübung allein dadurch beschränkt werden, dass sie nicht zusätzlich auch den unterirdischen Zugang zum Haus des Landtags benutzen können, ist fraglich. Eine spürbare Beeinträchtigung ihrer Mandatsausübung durch die allenfalls wenige Minuten längere oberirdische Wegstrecke zwischen ihren Büros in der Urbanstraße und dem Haus des Landtags haben die Antragsteller nicht nachvollziehbar dargetan, zumal sie ohnehin zunächst oberirdisch die Urbanstraße queren müssen, um zum Haus der Abgeordneten und dem dort befindlichen Tunnel zu gelangen. Abgesehen davon haben die Antragsteller an Sitzungstagen aufgrund der sog. Einbahnstraßenlösung Zugang zum Haus des Landtags (Hinweg) auch – wie von ihnen begehrt – durch den Tunnel. Dass die Nichtbenutzbarkeit des Tunnels lediglich auf dem (Rück-)Weg vom Haus des Landtags ins Haus der Abgeordneten (z.B. in die dort befindliche Bibliothek) oder in ihre Büros in der Urbanstraße hinreichend spürbare und rechtlich erhebliche Auswirkungen auf die Mandatsausübung haben könnte, haben die Antragsteller nicht nachvollziehbar dargelegt.
Auch der aus Art. 27 Abs. 3 LV abgeleitete Grundsatz der Gleichberechtigung aller Abgeordneten und Fraktionen schützt nicht gegen geringfügige Differenzierungen, die sich hier lediglich als praktische Konsequenz der – von den Antragstellern nicht in Frage gestellten – Unterbringung der Fraktionen in verschiedenen Gebäuden und des allgemeinen Sicherheitskonzepts darstellt, ohne die freie und effektive Mandatsausübung hinreichend spürbar einzuschränken.
Rechtsvorschriften
Artikel 27 Abs. 3 der Verfassung des Landes Baden-Württemberg:
Die Abgeordneten sind Vertreter des ganzen Volkes. Sie sind nicht an Aufträge und Weisungen gebunden und nur ihrem Gewissen unterworfen.
§ 45 des Gesetzes über den Verfassungsgerichtshof
(1) Der Antrag ist nur zulässig, wenn der Antragsteller geltend macht, daß er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Handlung oder Unterlassung des Antragsgegners in der Wahrnehmung seiner ihm durch die Verfassung übertragenen Rechte und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet sei.
(2) ...
(3) Der Antrag muß binnen sechs Monaten gestellt werden, nachdem die beanstandete Handlung oder Unterlassung dem Antragsteller bekanntgeworden ist, spätestens jedoch fünf Jahre nach ihrer Durchführung oder Unterlassung.