Der Staatsgerichtshof Baden-Württemberg hat in dem heute verkündeten Urteil über die Normenkontrollanträge des Ortenaukreises und des Landkreises Schwäbisch Hall entschieden, mit denen diese die Unvereinbarkeit von Vorschriften des Finanzausgleichsgesetzes (FAG) und des - mittlerweilen außer Kraft getretenen - Asylbewerber-Aufnahme Gesetzes (AsylAG) mit der Landesverfassung (LV) geltend gemacht hatten.
Die Antragsteller hatten gerügt
1. einen Verstoß gegen die Finanzausgleichspflicht des Landes gegen-
über den Landkreisen aus Art. 71 Abs. 3 LV, weil das Land keinen angemessenen Ausgleich für die in den letzten Jahren eingetretenen überproportionalen Ausgabesteigerungen, insbesondere im Bereich der Sozial- und Jugendhilfe geleistet habe;
2. eine Verletzung der allgemeinen Finanzgarantie aus Art. 73 LV und
eine Aushöhlung des kommunalen Selbstverwaltungsrechts.
Der Staatsgerichtshof hat aufgrund der mündlichen Verhandlung vom 10.05.1999 die Unvereinbarkeit der beanstandeten Bestimmungen des Finanzausgleichsgesetzes - nicht des Asylbewerber-Aufnahmegesetzes - mit der Landesverfassung festgestellt, aber davon abgesehen, die Nichtigkeit von Normen des FAG festzustellen, da dies mit großen Nachteilen für die bisherige Finanzwirtschaft von Land und Kommunen verbunden gewesen wäre.
Der Staatsgerichtshof hat einen Verstoß des Landes gegen die Pflicht zum finanziellen Ausgleich für auf die Kommunen übertragene Aufgaben verneint, aber eine Verletzung der allgemeinen Finanzgarantie angenommen. Diese gebiete dem Landesgesetzgeber, den Kommunen die zur kraftvollen Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Finanzmittel zur Verfügung zu stellen. Der Staatsgerichtshof hat nicht konkret festgestellt, ob und wieweit die Finanzausstattung der Kommunen, insbesondere der Antragsteller der Verfassung widerspreche. Nach seiner Meinung lässt sich die verfassungsrechtliche Minderausstattung der Kommunen nicht mit bestimmten Maßstäben, Parametern, Kennziffern, Quoten oder gar Beträgen festlegen, da der Anspruch auf finanzielle Mindestausstattung nur unter dem Vorbehalt der Leistungsfähigkeit des Landes gewährt werde. Insbesondere lehnte das Gericht die Anerkennung einer zweckungebundenen „freien Spitze“ von 5-10 % der Finanzmittel ab. Der Gesetzgeber müsse neben den kommunalen auch andere gleichwertige Belange, wie die Aufgaben- und Finanzsituation des Landes berücksichtigen und im Kollisionsfall widerstreitende Belange durch geeignete Lasten- und Einnahmeverteilungsregeln zum Ausgleich bringen; dabei stehe ihm ein weiter Gestaltungsspielraum zu.
Ein effektiver nachträglicher verfassungsgerichtlicher Schutz der Finanzgarantie sei aus strukturellen Gründen nicht möglich; es gebe keine anerkannten Kriterien für den kommunalen Finanzbedarf; die Finanzkraft und die finanzielle Leistungsfähigkeit von Kommunen und des Landes seien abhängig von autonomen Entscheidungen des Gesetzgebers und kommunaler Selbstverwaltungsgremien, in die der Staatsgerichtshof nicht von außen eingreifen könne, ohne seinerseits gegen die Selbstverwaltungsgarantie und das Demokratieprinzip zu verstoßen; die Funktionszusammenhänge und Wechselwirkungen zwischen Einnahmen, Ausgaben und Aufgaben des Landes und der Kommunen bildeten ein so komplexes, engmaschiges Beziehungsgeflecht, dass sich aus der Verfassung keine materiellen Maßstäbe für ein nachträgliche Ergebniskontrolle ergäben; die Auswirkungen des kommunalen Finanzausgleichs im Rahmen der Haushaltsplanung könnten auch nicht nachträglich durch den Staatsgerichtshof rückgängig gemacht werden, da der Finanzausgleich im Rahmen des Haushaltsplanes integraler Bestandteil der gesamten Wirtschaft des Landes sei.
Aus diesen Gründen könne die kommunale Finanzgarantie nur effektiv geschützt werden, wenn eine entsprechende Kontrolle im Sinne einer Rationalisierung des Staatlichen Entscheidungsprozesses vorverlegt werde in das Stadium der Entscheidungsfindung. Dieser prozedurale Schutz der Selbstverwaltungsgarantie ergebe sich aus Art. 71 und 73 LV, ähnlich wie das Bundesverfassungsgericht in gefestigter Rechtsprechung den Grundrechtsschutz durch Verfahren entwickelt habe. Wie dieser Schutz durch Verfahren ausgestaltet werde, sei durch die Verfassung nicht vorgegeben, die Ausgestaltung bleibe dem Gesetzgeber vorbehalten. Das von ihm gesetzlich zu regelnde oder eventuell auch nur zu praktizierende Verfahren müsse jedoch sicherstellen, dass vor Entscheidungen zum kommunalen Finanzausgleich für alle an dem Finanzverbund Beteiligten nachvollziehbar unter Beachtung der Gleichrangigkeit der Aufgaben von Land und Kommunen deren Finanzstärke und Ausgabenbelastung fachkundig analysiert, bewertet, gewichtet und zum Ausgleich gebracht werde; die Kommunen dürften in einem solchen Verfahren nicht auf eine rein passive Rolle beschränkt werden.
Das Fehlen eines solchen vorverlegten prozeduralen Schutzes der Finanzgarantie führe zur Unvereinbarkeit der angegriffenen Bestimmungen des FAG mit der Landesverfassung, weil der kritische Bereich der finanziellen Mindestausstattung der antragstellenden Landkreise erreicht und deren finanzielle Leistungs- und Handlungsfähigkeit ernsthaft gefährdet sei.
Urteil vom 10.05.1999 - StGH GR 2/97
