In einem Urteil vom 30. Mai 2016 hat der Verfassungsgerichtshof der Verfassungsbeschwerde eines Bewerbers um einen Studienplatz im Fach Humanmedizin an der Universität Heidelberg, Studienort Mannheim, stattgegeben und eine Verletzung dessen Rechts auf Ausbildung aus Art. 11 der Landesverfassung (LV) festgestellt. Der Verfassungsgerichtshof hat die angegriffenen Beschlüsse des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 11. Juli 2014 (NC 7 K 3024/13) und des Verwaltungsgerichtshofs Baden-Württemberg vom 5. Februar 2015 (NC 9 S 1496/14) aufgehoben und die Sache zur erneuten Entscheidung an das Verwaltungsgericht Karlsruhe zurückverwiesen.
Die Hochschulen des Landes dürfen im Regelungsbereich der NC-Zulassungszahlenverordnungen wegen des Grundsatzes der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung aus eigener Kompetenz keine in der Rechtsverordnung nicht ausgewiesenen Studienplätze vergeben. Sie sind an die für sie geltenden normativen Vorgaben gebunden. Eine formlose Nachmeldung von Studienplätzen durch einen Mitarbeiter der Hochschule an die Stiftung für Hochschulzulassung in der Absicht, die normierte Zulassungszahl zu erhöhen, verletzt das Teilhaberecht auf Ausbildung aus Art. 11 Abs. 1 LV und den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung. Durch die Festsetzung der Kapazität in einer Rechtsverordnung wird die objektive Zulassungsgrenze vom dafür legitimierten Verordnungsgeber geprüft sowie öffentlich bekannt gemacht und damit transparent. So erhalten Studienplatzbewerber, die eine gerichtliche Kontrolle der Zulassungszahl anstreben, hierfür eine rechtssichere und klare Grundlage.
Zu den Einzelheiten:
1. Sachverhalt
Der Beschwerdeführer bewarb sich zum Wintersemester 2013/2014 um einen Studienplatz im 1. Fachsemester des Studiengangs Medizin bei der Universität Heidelberg, Studienort Mannheim. Die Zulassungszahl war für diesen Studienort vom Wissenschaftsministerium Baden-Württemberg mit einer Rechtsverordnung auf 204 Plätze festgesetzt worden. Bei der Vergabe dieser Studienplätze erhielt der Beschwerdeführer sowohl von der Stiftung für Hochschulzulassung als auch von der Universität einen ablehnenden Bescheid. Darüber hinaus bewarb er sich um die Erteilung eines Studienplatzes außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl. Auch dieser Antrag wurde von der Universität abgelehnt, und zwar mit der Begründung, es gebe über die festgesetzte Zahl hinaus keine weiteren Studienplätze.
Im nachfolgend vom Beschwerdeführer angestrengten verwaltungsgerichtlichen Eilverfahren, das sich gegen die Rechtmäßigkeit der durch Rechtsverordnung festgesetzten Zulassungszahl von 204 Plätzen richtete, stellte sich jedoch heraus, dass die Universität die Zulassungszahl wegen einer ein früheres Semester betreffenden Gerichtsentscheidung für nicht kapazitätserschöpfend gehalten und 15 Studienplätze ohne vorherige Kontaktierung des Wissenschaftsministeriums mit einer E-Mail vom 30. September 2015 unmittelbar der Stiftung für Hochschulzulassung zur weiteren Vergabe im zentralen Verfahren nachgemeldet hatte. Die formlose Nachmeldung war von den Verwaltungsgerichten im Ausgangsverfahren jedenfalls im Umfang von zehn Plätzen als zulässig anerkannt worden, sodass der Beschwerdeführer die fehlerhafte Berechnung der Studienplatzkapazität im Umfang von jedenfalls zehn Studienplätzen nicht mehr geltend machen konnte.
2. Entscheidungsgründe
Der Verfassungsgerichtshof hat entschieden, dass die angegriffenen Gerichtsentscheidungen den Beschwerdeführer in seinem Grundrecht auf Ausbildung aus Art. 11 Abs. 1 LV in Verbindung mit der in Art. 25 Abs. 2 LV verankerten Bindung der vollziehenden Gewalt und der Rechtsprechung an Gesetz und Recht verletzen.
a) Nach Art. 11 Abs. 1 LV hat jeder junge Mensch ohne Rücksicht auf Herkunft oder wirtschaftliche Lage das Recht auf eine seiner Begabung entsprechende Erziehung und Ausbildung. Aus Art. 11 Abs. 1 LV kann ein subjektives Teilhaberecht auf Bildung abgeleitet werden, das jedoch im Einzelnen der staatlichen Ausgestaltung bedarf. Hat der Staat öffentliche Erziehungs- oder Ausbildungseinrichtungen geschaffen, ist Art. 11 Abs. 1 LV als landesrechtliches Grundrecht auf - insbesondere im Hinblick auf Herkunft oder wirtschaftliche Lage - gleichen und der jeweiligen Begabung entsprechenden Zugang zu diesen Einrichtungen zu verstehen.
Soweit es um die Ausgestaltung dieses Teilhaberechts aus Art. 11 Abs. 1 LV geht, sind die sich aus dem Demokratie- und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 23 Abs. 1 LV) ergebenden Grundsätze der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung (Art. 25 Abs. 2 LV) und des Vorbehalts des Gesetzes zu beachten. Das heißt zunächst, dass der Gesetzgeber alle Entscheidungen, die für die Wahrnehmung grundrechtlicher Ansprüche wesentlich sind, selbst treffen muss. Der Vorbehalt des Gesetzes und das darin enthaltene Bindungsgebot bezieht sich nicht nur auf Parlamentsgesetze, sondern auch auf sonstiges materielles Recht, wie zum Beispiel Rechtsverordnungen, die aufgrund einer formell-gesetzlichen Ermächtigung erlassen werden. Auch die transparente Normierung durch eine Rechtsverordnung schafft Rechtssicherheit und Vorhersehbarkeit für die Normunterworfenen und dient damit dem in Art. 23 Abs. 1 LV verankerten Rechtsstaatsprinzip. Ferner bildet auch die Rechtsverordnung eine Grundlage für die Rechtskontrolle der Verwaltung durch die Gerichte.
Die kapazitätsbezogene Einschränkung des Hochschulzulassungsrechts von Studierenden berührt die Studienbewerber in ihrem Teilhaberecht und ist vom Gesetzgeber oder aufgrund eines Gesetzes zur regeln. Die Hochschulen des Landes dürfen im Regelungsbereich der Zulassungszahlenverordnungen aus eigener Kompetenz keine dort nicht ausgewiesenen Studienplätze vergeben.
Art. 11 Abs. 1 LV garantiert in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 und Art. 67 Abs. 1 LV auch das Recht, gerichtlich eine effektive Kontrolle der formell festgesetzten Kapazität herbeiführen zu können. Die effektive gerichtliche Kontrolle von Kapazitätsfestsetzungen darf nicht durch eine Vergabe von im Rahmen eines gerichtlichen Verfahrens ermittelten zusätzlichen Studienplätzen vereitelt werden, bei der die Studienbewerber nicht berücksichtigt werden, welche die verwaltungsgerichtliche Kontrolle der festgesetzten Zulassungszahlen herbeigeführt haben; dies gilt unabhängig davon, ob sie im regulären Verfahren zum Zug gekommen wären. Eine solche Behandlung der klagenden Bewerber würde der in Art. 67 Abs. 1 LV und Art. 19 Abs. 4 GG enthaltenen Garantie des Individualrechtsschutzes widersprechen.
b) Nach diesen Grundsätze hatte der Verfassungsgerichtshof eine Verletzung von Art. 11 Abs. 1 in Verbindung mit Art. 25 Abs. 2 LV festzustellen, weil das Verwaltungsgericht und der Verwaltungsgerichtshof die Vergabe von durch die Universität formlos an die Stiftung nachgemeldeten Studienplätzen im Hinblick auf diese Verfassungsnormen nicht beanstandet haben.
Eine formlose Nachmeldung von Studienplätzen durch einen Mitarbeiter der Hochschule an die Stiftung für Hochschulzulassung in der Absicht, die normierte Zulassungszahl zu erhöhen, verletzt das Teilhaberecht aus Art. 11 Abs. 1 LV und den Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung aus Art. 25 Abs. 2 LV: sie unterläuft die aus diesem Grundsatz abgeleiteten und dem Schutz des Teilhaberechtes dienenden Zwecke. Durch die formlose Nachmeldung weiterer im Rahmen des zentralen Vergabeverfahrens zu verteilender Studienplätze wird der Kern des Hochschulzulassungswesens - nämlich die Festlegung des konkreten „numerus clausus“ - einer Kontrolle des Verordnungsgebers sowie einer öffentlichen Bekanntmachung und damit der Transparenz beraubt. Darüber hinaus kann eine Hochschule auf diese Weise - je nach Zeitpunkt der formlosen Nachmeldung der Studienplätze - entweder Studienbewerber, die in gerichtlichen Eilverfahren Mängel der festgesetzten Zulassungszahl aufgezeigt haben, um einen nach den dann geltenden Vergabekriterien möglichen Erfolg dieser Mühe bringen oder Studienbewerber in Unkenntnis der formlosen Nachmeldung weiterer Studienplätze über die öffentlich bekannte Zulassungszahl hinaus in ein Gerichtsverfahren treiben, mit dem sie die von der Hochschule selbst erkannten Kapazitätsberechnungsfehler rügen, jedoch letztlich keinen Erfolg haben, weil die Hochschule den Fehler in für die betreffenden Studienbewerber intransparenter Weise korrigiert und die Studienbewerber hierüber nicht informiert hat.
So wurde hier der Beschwerdeführer auch im ablehnenden Bescheid vom 4. November 2013, mit dem sein Antrag auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl abgelehnt wurde, über die der Stiftung nachgemeldeten Studienplätze nicht informiert. Vielmehr enthielt der Bescheid den unzutreffenden Hinweis, dass sich die Kapazität aus der entsprechenden Zulassungszahlenverordnung ergebe.
Im Übrigen kann dem grundrechtlich abgeleiteten Kapazitätserschöpfungsgebot sowie dem Gebot, einer möglichst einheitlichen und sachgerechten Vergabe der Studienplätze an grundsätzlich gleichberechtigte Studienbewerber nicht allein im Rahmen des zentralen Vergabeverfahrens, sondern auch bei der Vergabe der über die festgesetzte Zulassungszahl hinaus ermittelten Studienplätze Rechnung getragen werden. Dies gilt insbesondere dann, wenn - wie hier nach § 24 Satz 2 und 3 VergabeVO Stiftung - bei der Vergabe von Studienplätzen außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen an die Kriterien angeknüpft wird, die auch im zentralen Vergabeverfahren Anwendung finden. Das Erfordernis einer rechtsförmigen Erhöhung der Zulassungszahlen führt daher mit Blick auf das Recht auf gleiche Teilhabe an geschaffenen Ausbildungskapazitäten nicht zu unerträglichen Ergebnissen.
Es ist auch nicht erkennbar, dass dem zuständigen Wissenschaftsministerium die Änderung der Zulassungszahlenverordnung zur Umsetzung der nach dem Beschluss des Verwaltungsgerichts Karlsruhe vom 27. Juni 2013 - der Universität zugestellt am 18. Juli 2013 - für notwendig gehaltenen Erhöhung der Zulassungszahl bis zum 30. September 2013 nicht möglich gewesen wäre. Die Universität hat erst Ende September die mit der Zulassungszahlenverordnung vom 1. Juni 2013 festgesetzte Zulassungszahl neu berechnet und am 30. September 2013 der Stiftung formlos eine neue - nach Auffassung des Verwaltungsgerichts aber ebenfalls unzutreffende - Zahl mitgeteilt.
3. Das weitere Verfahren
Ob der Beschwerdeführer Anspruch auf Zulassung außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen hat, bedarf der weiteren tatsächlichen Prüfung durch das Verwaltungsgericht. Es hat im hier angegriffenen Beschluss im Verfahren des vorläufigen Rechtsschutzes anstatt der in der Zulassungszahlenverordnung festgesetzten Zahl von 204 Studienplätzen die Zahl von 214 Studienplätzen für zutreffend gehalten. Dies blieb vom Verwaltungsgerichtshof unbeanstandet. Daraus ergibt sich, dass die Ausgangsgerichte die Zahl von zehn formlos nachgemeldeten Studienplätzen zumindest vorläufig anerkannt haben. Deshalb kommt es in Betracht, dass der Beschwerdeführer außerhalb der festgesetzten Zulassungszahlen einen Anspruch auf Zulassung hat.
Der Beschwerdeführer wäre an einer Vergabe der nicht kapazitätswirksam vergebenen Plätze zu beteiligen. Nach § 24 Satz 3 VergabeVO Stiftung hat sich die Vergabe von Zulassungen außerhalb der festgesetzten Kapazität an den Vergabekriterien im zentralen Vergabeverfahren zu orientieren, wenn die Hochschule für die Bewerber um diese Zulassungen entsprechende Ranglisten erstellt hat. Die Regelungen wurden vom Bundesverwaltungsgericht für verfassungskonform gehalten, wobei es davon ausgegangen ist, dass die Norm so ausgelegt werde, dass bei der Vergabe zunächst die an einem Kapazitätsprozess beteiligten Studienbewerber nach Maßgabe dieser Norm befriedigt würden, dass im Übrigen die Vergabe jedoch nicht auf die an einem Kapazitätsprozess beteiligten Studienbewerber beschränkt wäre. Der Vorrang der rechtsschutzsuchenden Bewerber bei der Verteilung von Plätzen außerhalb der festgesetzten Zulassungszahl folgt aus der bundesrechtlichen Ausgestaltung des verwaltungsgerichtlichen Rechtsschutzes als Individualrechtsschutz.
1 VB 15/15