Pressemitteilung 27.09.2017

Pressemitteilung
  • 27.09.2017

Organstreitverfahren des Abgeordneten Stefan Räpple wegen Erhöhung der Aufwandsentschädigung für Landtagsabgeordnete unzulässig

Mit Beschluss vom 26. September 2017 hat der Verfassungsgerichtshof für das Land Baden-Württemberg den Antrag des Abgeordneten Stefan Räpple, MdL im Organstreitverfahren gegen den Landtag von Baden-Württemberg wegen der von diesem am 10. Februar 2017 beschlossenen Erhöhung der Kostenpauschale sowie der erstattungsfähigen Aufwendungen für Mitarbeiter als unzulässig zurückgewiesen. Der Antragsteller hat die Möglichkeit einer Verletzung eigener Rechte als Abgeordneter nicht hinreichend dargetan. Der Organstreit eröffnet einem Antragsteller nicht die Möglichkeit, jenseits der Verteidigung eigener Rechte eine allgemeine Verfassungsaufsicht auszuüben. Ein Abgeordneter ist durch die in einem Gesetz festgelegte Höhe der Entschädigung nach Art. 40 Satz 1 der Landesverfassung (LV) in seinen Rechten als Abgeordneter nur betroffen, wenn durch die konkrete Höhe der Entschädigung die Freiheit oder Gleichheit des Mandats in Gefahr gerät. Dies hat der Antragsteller hier nicht aufgezeigt. Der Gemeinwohlbelang der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist dagegen kein Recht, das einem einzelnen Abgeordneter durch die Landesverfassung als organschaftliches Recht zugewiesen wurde.

 

I.              Zum Sachverhalt:

 

Das Organstreitverfahren betrifft die Frage, ob der Landtag dadurch, dass er Art. 1 Nr. 2 Buchst. a und c des Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes (AbgG) vom 22. Februar (GBl. S. 77) beschlossen hat, Art. 27 Abs. 3 und Art. 40 Satz 1 LV sowie das Demokratie- und Rechtsstaatsprinzip aus Art. 23 Abs. 1 LV und den Antragsteller in seinen Rechten verletzt hat.

 

1. Am 8. Februar 2017 brachten die Fraktionen GRÜNE, CDU, SPD und FDP/DVP den Entwurf eines Gesetzes zur Änderung des Abgeordnetengesetzes als Landtagsdrucksache 16/1582 in den Landtag ein. Gegenstand des Gesetzentwurfs war im Wesentlichen die Erhöhung der Kostenpauschale nach § 6 Abs. 2 Satz 1 AbgG und der Entschädigung für die Beschäftigung von Mitarbeitern nach § 6 Abs. 4 Satz 1 AbgG. Mit der höheren Kostenpauschale sollten zusätzliche Kosten abgedeckt werden, wie für die Einrichtung eines zweiten Wahlkreisbüros. Der Höchstbetrag für die Erstattung von Aufwendungen für die Beschäftigung von Mitarbeitern sollte auf 50 % des Niveaus des Bundestages angehoben werden (LT-Drs. 16/1582, S. 1 und 4 f.).

 

Der Gesetzentwurf wurde am 9. Februar 2017 unter Verkürzung der Einbringungsfrist gemäß § 42 Abs. 2 und § 78 Abs. 4 LTGO durch mehrheitlichen Beschluss am gleichen Tag in der 24. Sitzung des Landtags auf die Tagesordnung gesetzt. Als Redezeit für die Erste Beratung waren fünf Minuten je Fraktion angesetzt. Für die AfD-Fraktion sprach in der Ersten Beratung der Abgeordnete Dr. Podeswa, der im Wesentlichen ausführte, bei der Erhöhung der Kostenpauschale und der Entschädigung für Mitarbeiter handele es sich um eine sachlich nicht gerechtfertigte Luxusversorgung und um eine Verschwendung von Steuergeld. Weiter wurde in der Sitzung vom 9. Februar 2017 mehrheitlich beschlossen, die Abstandsfrist des § 45 LTGO zwischen der Ersten und der Zweiten Beratungen gemäß § 50 LTGO zu verkürzen und in der für den 10. Februar 2017 geplanten Zweiten Beratung auf eine Aussprache zu verzichten (vgl. LT-PlPr. 16, S. 1225 ff.). Der Gesetzentwurf wurde noch am 9. Februar 2017 im Ständigen Ausschuss beraten (vgl. LT-Drs. 16/1586). Am 10. Februar 2017 fand in der 25. Sitzung des Landtags die Zweite Beratung der Gesetzentwürfe statt, bei der dem Gesetzentwurf ohne Aussprache mehrheitlich zugestimmt wurde (LT-PlPr. 16, S. 1364 f.; LT-Drs. 16/1594).

 

2. Die Gesetzesänderung wurde am 22. Februar 2017 ausgefertigt und am 3. März 2017 im Gesetzblatt verkündet (GBl. S. 77).

 

Die hier gegenständlichen Bestimmungen des Gesetzes lauten:

 

Gesetz zur Änderung des
Abgeordnetengesetzes

 

Vom 22. Februar 2017

 

Der Landtag hat am 10. Februar 2017 das folgende Gesetz beschlossen:

 

Artikel 1

Änderung des Abgeordnetengesetzes

 

Das Gesetz über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Landtags (Abgeordnetengesetz) vom 12. September 1978, das zuletzt durch Gesetz vom 1. Dezember 2015 (GBl. S. 1035) geändert worden ist, wird wie folgt geändert:

 

1.    …

 

2.    § 6 wird wie folgt geändert:

 

a)  In Absatz 2 Satz 1 wird die Angabe ››1 425 Euro‹‹ durch die Angabe ››2 160 Euro‹‹ ersetzt.

 

 

c)  In Absatz 4 Satz 1 werden nach dem Wort ››Mitarbeiter‹‹ ein Komma und das Wort ››Praktikanten‹‹ eingefügt sowie die Wörter ››Bruttoentgelt eines Beschäftigten der Entgeltgruppe 14 Stufe 5‹‹ durch die Wörter ››Bruttoentgelt eines Beschäftigten der Entgeltgruppe 15 Stufe 5 zuzüglich des Bruttoentgelts eines Beschäftigten der Entgeltgruppe 13 Stufe 4‹‹ ersetzt.

...

 

Artikel 2

Inkrafttreten

 

Dieses Gesetz tritt am 1. Mai 2017 in Kraft.“

 

 

3. Der Antragsteller hat am 24. April 2017 einen Organstreitantrag nach Art. 68 Abs. 1 Satz 2 Nr. 1 LV gestellt. Zur Begründung hat er vorgebracht, die beschlossene Erhöhung der Entschädigung sei formell und materiell verfassungswidrig. Aus seinem verfassungsrechtlichen Auftrag als Volksvertreter ergebe sich die Pflicht, ein ohne hinreichende Öffentlichkeit beschlossenes Gesetz, das vom Volk als „Selbstbereicherung“ seiner Vertreter wahrgenommen werde, anzugreifen.

 

4. Der Verfassungsgerichtshof hat dem Landtag und der Landesregierung Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben. Die Landesregierung hat sich nicht geäußert.  Der Landtag hat die Auffassung vertreten, die Anträge hätten offensichtlich keinen organstreitfähigen Gehalt und seien deshalb unzulässig. Ein Landtagsabgeordneter habe keinen verfassungsrechtlichen Anspruch auf eine niedrigere Entschädigung für Abgeordnete. Zum Sachverhalt hat der Landtag ergänzend vorgetragen: Die Kostenpauschale nach § 6 Abs. 2 AbgG habe vor der hier angegriffenen Erhöhung aufgrund der Dynamisierung gemäß § 6 Abs. 3 AbgG nicht „1.425 Euro“, sondern bereits „1.548 Euro“ betragen (vgl. die Bekanntmachung der Präsidentin vom 30.6.2016, GBl. S. 419). Daher sei sie mit dem fraglichen Gesetz nur um 600 Euro im Monat angehoben worden.

 

 

II.            Zu den Entscheidungsgründen:

 

Der Antrag im Organstreitverfahren ist unzulässig. Es fehlt an der erforderlichen Antragsbefugnis.

 

1. Die Zulässigkeit eines Organstreitantrags setzt voraus, dass der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Handlung oder Unterlassung des Antragsgegners in der Wahrnehmung seiner ihm durch die Verfassung übertragenen Rechte und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Der Antrag muss die Bestimmung der Verfassung bezeichnen, gegen welche die beanstandete Handlung oder Unterlassung verstößt. Der Begriff der „Geltendmachung“ ist dahingehend auszulegen, dass eine Rechtsverletzung zumindest möglich ist. Damit der Unterschied des Organstreitverfahrens zur abstrakten Normenkontrolle nicht verwischt wird, muss die als verletzt geltend gemachte Rechtsposition des Antragstellers in einem Verfassungsrechtsverhältnis gründen, das sich gerade auf seine organschaftlichen Rechte und Pflichten bezieht. Für eine hiervon losgelöste abstrakte Kontrolle der Verfassungsmäßigkeit der Maßnahme ist in einem Organstreit kein Raum. Der Organstreit eröffnet dem Antragsteller nicht die Möglichkeit, jenseits der Verteidigung eigener Rechte eine allgemeine Verfassungsaufsicht auszuüben.

 

2. Diesen Vorgaben genügt der Antrag nicht. Die Möglichkeit einer Verletzung der Rechte eines Abgeordneten aus Art. 27 Abs. 3 und Art. 40 Satz 1 LV ist nicht schlüssig aufgezeigt worden.

 

a) Nach Art. 40 Satz 1 LV haben die Abgeordneten Anspruch auf eine angemessene Entschädigung, die ihre Unabhängigkeit sichert. Das Nähere bestimmt nach Art. 40 Satz 3 LV ein Gesetz. Die angemessene Entschädigung soll die Freiheit des Mandats sichern. Die der Bedeutung des Amtes angemessene Entschädigung soll es dem Abgeordneten ermöglichen, als Vertreter des ganzen Volkes frei von wirtschaftlichen Zwängen unabhängig zu wirken. Weiter folgt aus dem Grundsatz der Gleichheit des Mandats das Gebot gleicher Entschädigung.

 

Selbst wenn man annimmt, es gebe trotz des weiten Gestaltungsspielraums des Gesetzgebers eine verfassungsrechtliche Obergrenze für eine „angemessene Entschädigung“, ist ein Abgeordneter durch die in einem Gesetz festgelegte Höhe der Entschädigung in seinen Rechten als Abgeordneter nur betroffen, wenn durch die Höhe der Entschädigung die Freiheit oder die Gleichheit des Mandats in Gefahr gerät. Liegt diese Gefahr nicht vor, wird durch die Höhe der Entschädigung allein das finanzverfassungsrechtliche Gebot der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit angesprochen. Dabei handelt es sich - anders als beim Budgetrecht des Landtags - um ein objektiv-rechtliches Prinzip, dem das ganze staatliche Finanzgebaren unterworfen ist. Der Gemeinwohlbelang der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit ist - wie andere Gemeinwohlbelange auch - jedenfalls kein Recht, das einem einzelnen Abgeordneten durch die Landesverfassung als organschaftliches Recht zugewiesen wurde, auch wenn ein Abgeordneter nach Art. 27 Abs. 3 Satz 1 LV Vertreter des ganzen Volkes ist.

 

b) Ausgehend von diesen Maßstäben ist auf der Grundlage des Vorbringens des Antragstellers eine mögliche Verletzung organschaftlicher Rechte nicht ersichtlich. Der Antragsteller hat nicht dargetan, dass durch die mit Art. 1 Nr. 2 Buchst. a und c des Gesetzes vom 22. Februar 2017 bewirkte Erhöhung der Entschädigung seine Unabhängigkeit als Abgeordneter oder sonst die Freiheit und Gleichheit des Mandats möglicherweise beeinträchtigt wird. Der Antragsteller hat lediglich vorgetragen, ihm sei es als Vertreter des ganzen Volkes nicht zumutbar, eine aus seiner Sicht unangemessene Belastung des Steuerzahlers anzunehmen. Damit macht er lediglich einen Allgemeinwohlbelang geltend und nicht, dass die Abgeordnetenentschädigung nach der Erhöhung der allgemeinen Kostenpauschale des § 6 Abs. 2 AbgG und der erstattungsfähigen Aufwendungen für Mitarbeiter nach § 6 Abs. 4 AbgG ihn in der Freiheit und Gleichheit des Mandats beeinträchtigen. Dies hätte besonderer Darlegungen bedurft, weil eine Beeinträchtigung dieser Rechte bei einer für alle Abgeordneten gleichen Erhöhung der Entschädigung nicht gerade nahe liegt.

 

Soweit der Antragsteller in dem am 27. Juli 2017 beim Verfassungsgerichtshof eingegangenen Schriftsatz vorbringt, eine zu hohe Entschädigung schade seinem politischen und persönlichen Ruf, macht er damit kein organschaftliches Recht aus seinem Abgeordnetenstatus geltend.

 

c) Das Vorbringen des Antragstellers, der Landtag habe durch die gewählte Verfahrensweise das demokratische und rechtsstaatliche Öffentlichkeitsprinzip verletzt, vermag nichts daran zu ändern, dass hier keine Antragsbefugnis gegeben ist.

 

Der Antragsteller macht insoweit vor allem geltend, der Beschluss des Landtags über das Gesetz zur Änderung des Abgeordnetengesetzes vom 22. Februar 2017 (GBl. S. 77) habe aufgrund der Verkürzung der nach der Geschäftsordnung des Landtags vorgesehenen Fristen für die Beratung von Gesetzentwürfen sowie den Verzicht auf eine Aussprache in der Zweiten Beratung den Grundsatz der Öffentlichkeit verletzt.

 

Die Verletzung einer ihm als Abgeordnetem zustehenden verfassungsrechtlichen Position ist damit jedoch nicht begründet. Zwar hat das Bundesverfassungsgericht aus dem Umstand, dass es in einer parlamentarischen Demokratie unvermeidbar ist, dass das Parlament in eigener Sache über die Festsetzung der Höhe und die nähere Ausgestaltung der mit dem Abgeordnetenstatus verbundenen Regelungen entscheidet, abgeleitet, dass das demokratische und rechtsstaatliche Prinzip es gebieten, dass der gesamte Willensbildungsprozess für den Bürger durchschaubar ist und das Ergebnis vor den Augen der Öffentlichkeit beschlossen wird, weil dies die einzige wirksame Kontrolle der parlamentarischen Entscheidung darstellt. Dieses Gebot der Transparenz dient jedoch grundsätzlich der Kontrolle des Parlaments durch die Öffentlichkeit und ist damit zunächst objektiv-rechtlich konstruiert. Selbst wenn man - ähnlich wie bei der Bestimmung der amtsangemessenen Besoldung von Beamten nach Art. 33 Abs. 5 GG - die Beachtung prozeduraler Sicherungen im Gesetzgebungsverfahren auch im Hinblick auf die organschaftlichen Rechte eines Abgeordneten aus Art. 40 Satz 1 LV für relevant halten sollte, setzt dies voraus, dass durch den betreffenden Gesetzesbeschluss der Rechte des Abgeordneten begründende Gehalt des Art. 40 Satz 1 LV möglicherweise beeinträchtigt wird, dass also die Unabhängigkeit des Abgeordneten oder die Freiheit und Gleichheit des Mandats betroffen ist, wie bei einer Kürzung der Entschädigung. Eine solche Möglichkeit wurde hier vom Antragsteller - wie oben ausgeführt - nicht substantiiert dargetan. Eine Antragsbefugnis ist daher auch im Hinblick auf etwaige prozedurale Anforderungen nicht gegeben.

 

Abgesehen davon hätte der Antragsteller zur Begründung einer möglichen Verletzung des demokratischen und rechtsstaatlichen Öffentlichkeitsgrundsatzes nicht nur darlegen müssen, warum durch die vom Landtag beschlossene Verkürzung der nach der Geschäftsordnung des Landtags vorgesehenen Fristen für die Beratung von Gesetzentwürfen sowie den Verzicht auf eine Aussprache in der Zweiten Beratung Bestimmungen der Landesverfassung über das Gesetzgebungsverfahren - und nicht nur solche der Geschäftsordnung des Landtags von Baden-Württemberg - verletzt worden sein könnten. Art. 59 Abs. 4 LV bestimmt lediglich, dass Gesetze vom Landtag oder durch Volksabstimmung beschlossen werden, und Art. 33 Abs. 1 Satz 1 LV legt fest, dass der Landtag öffentlich verhandelt. Der hier angegriffenen Gesetzesbeschluss wurde vom Landtag in öffentlicher Sitzung gefasst. Das Bundesverfassungsgericht und der Verfassungsgerichtshof des Saarlandes haben bereits entschieden, dass die Verabschiedung eines Gesetzes in mehreren Lesungen nicht zu den unabdingbaren demokratischen Grundsätzen gehört und dass ein zeitlicher Abstand zwischen Lesungen verfassungsrechtlich nicht vorgegeben sei.

 

d) Die Verletzung weiterer sich aus dem freien Mandat des Art. 27 Abs. 3 LV ergebender Rechte - wie des Rederechts im Landtag - wurde vom Antragsteller nicht geltend gemacht. Der Antragsteller hat auch in den betreffenden 24. und 25. Sitzungen des Landtags vom 9. und 10. Februar 2017 keine Bemerkung zur Geschäftsordnung und keine Erklärung zur Abstimmung abgegeben, um dort eine etwaige Verletzung seiner Rechte zu rügen. Gleiches gilt für seine Fraktion. Der von dieser in der 24. Sitzung vom 9. Februar 2017 gestellte Antrag auf Verlängerung der Redezeit betraf einen anderen Tagesordnungspunkt, nämlich den zum Haushaltsplan gehörenden Einzelplan des Landtags.

 

1 GR 27/17

 

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